В списке моих любимых авторов на тему регуляторной политики появился новый герой. Исследователь-либертарианец Клайд Уэйн Крюс (Clyde Wayne Crews) обратил внимание на роль Конгресса США в контроле за регуляторным рвением исполнительной ветви власти.

Он усомнился в наличии у регуляторов достаточного понимания бизнес-процессов для того, чтобы обеспечить адекватное регулирование. Г-н Крюс настаивает на идее саморегулирования и суверенитета штатов в противовес усилению регуляторных полномочий федеральных министерств США.

По его мнению, действующий орган регуляторного контроля (вероятно, речь идет об OIRA) превратился из сторожевого пса в чирлидершу с помпонами. Конгресс США все чаще делегирует регуляторные полномочия исполнительной ветви власти, что приводит к непомерному росту регулирования и бюрократического аппарата.

Г-н Крюс полагает, что у федеральных министерств США мало инструментов для противодействия захвату регуляторной власти со стороны крупных корпораций. Тем самым он подчеркивает «провал» государства в части выполнения функции независимого регуляторного арбитра.

В копилку хороших примеров

ОРВ на ранней стадии предполагает обсуждение концепции регулирования. В российской модели ОРВ разработчики этим принципом серьезно пренебрегают, пропуская стадию «уведомления», созданную для обсуждения концептуальных подходов к регулированию.

Является ли эта проблема повсеместной? Конечно, нет. Предлагаю обратиться к позитивному опыту Австралии.

В августе 2024 г. Казначейство Австралии инициировало обсуждение концепции политики в области конкуренции. В уведомлении подчеркивается, что действующая политика в этой сфере принята 30 лет назад и нуждается в актуализации. Перед участниками публичных консультаций поставлены три основных вопроса по совершенствованию правового регулирования конкуренции.

Уведомление содержит информацию о предыстории регулирования, доступные каналы для направления предложений. Участники консультаций могут представить позиции по всем или нескольким вопросам. Регулятор обязуется полагаться на полученные результаты при формировании новой политики в области конкуренции, а также использовать их в других исследованиях.

Мне нравится не только содержание уведомления, но и его дизайн, качественный подход к визуальному оформлению информации. Авторы текста подкрепляют свои идеи ссылками на результаты научных исследований, опубликованных в австралийских журналах. Периодически в уведомлении упоминаются регламенты Европейского Союза. Большинство из перечисленных ссылок кликабельно. Каждый новый раздел начинается с эпиграфа, заголовки разных уровней подсвечены разными цветами и начертаниями шрифта.

Хочется надеяться, что российские регуляторы со временем придут к такому качеству проведения публичных консультаций.

Revitalising National Competition Policy: Consultation Paper

August 2024

Аэронавигационный фальстарт

Канал Воздушное законодательство @AirLaw пишет о вопиющем нарушении процедуры независимой антикоррупционной экспертизы.

ФАС России утвердила приказ о ставках сборов за аэронавигационное обслуживание, не дожидаясь окончания публичных консультаций. Минюст России зарегистрировал этот приказ, не обратив внимание на нарушение сроков процедуры.

Требование какого НПА было нарушено? В данном случае Правил проведения антикоррупционной экспертизы НПА и проектов НПА, утвержденных постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96.

В абз. втором пункта 6 Правил № 96 сформулировано однозначное требование к периоду публичных консультаций: не менее 7 дней (календарных).

Срок обсуждения проекта приказа истекает 2 сентября. Однако ФАС России за три дня до окончания срока публичных консультаций утверждает приказ, а Минюст России 6 сентября его регистрирует.

Выглядит это довольно странно. Ведь Правила № 96 обязывают регулятора зарегистрировать все поступившие заключения, рассмотреть их и направить мотивированный ответ их авторам в течение 30 дней. Это правило распространяется даже на те случаи, при которых регулятор не согласен с представленным заключением, либо заключение не соответствует утвержденной форме.

Если ФАС России не отреагирует на обращение АЭВТ в указанный срок, это будет еще одним нарушением Правил № 96.

UDP. Ссылка на карточку проекта НПА на регулейшене: http://regulation.gov.ru/p/150168

На диаграмме изображен процент экономически значимых регуляций администраций пяти президентов США, которые впоследствии были оспорены.

Процесс принятия решений существенным образом влияет на уровень доверия граждан к государственным институтам. В исследовании ОЭСР 2024 сделан вывод, что применение доказательного подхода к регулированию повышает доверие к правительственным институтам (раздел 5.4). Проинформировать граждан помогает такой инструмент, как публичные консультации, делающие процесс принятия решений прозрачным.

Затрудняюсь с переводом термина «zero-based regulation», но именно по этому принципу построен Закон об обязательных требованиях. Регулятор обязан доказывать необходимость регулирования, правила периодически пересматриваются и отменяются, а отсутствие регулирование – лучший выбор из возможных альтернатив.

ГИС «Нормотворчество» (часть 1)

Предлагаю обсудить некоторые моменты из статьи Коммерсанта про запуск ГИС «Нормотворчество».

В работе каждого госслужащего есть важный мотиватор – регламентированные сроки подготовки документов. Их несоблюдение подрывает доверие к органу государственной власти и является нарушением процедуры.

Практика показывает, что в некоторых случаях регулятор может не обращать внимание на сроки и намеренно затягивать подготовку проекта НПА. Часто это касается сводки предложений, которая может месяцами лежать на столе мертвым грузом.

В других случаях спешка при подготовке НПА может приводить к абсурдным ситуациям «перепрыгивания» через сроки и процедуры.

Печальным примером такого «прыжка» является недавний приказ ФАС России о ставках сборов за аэронавигационное обслуживание. ФАС России умудрилась утвердить его до окончания срока независимой антикоррупционной экспертизы. Минюст России это нарушение не заметил и приказ зарегистрировал (см. этот пост).

К чему я это говорю? На мой взгляд, ГИС «Нормотворчество» должна искоренить подобные нарушения регуляторов. Если процесс подготовки регуляторного решения будет автоматизирован, то регулятор не сможет злоупотребить своим правом и утвердить НПА до окончания сроков необходимых процедур.

Любые попытки регулятора «перепрыгнуть» через установленные сроки и процедуры должны автоматически пресекаться ГИС «Нормотворчество». Только в этом случае автоматизация нормотворчества будет оправданным решением.

Если вы хотите узнать больше о регуляторных волнах в США и работе бешеного принтера в разные годы, рекомендую ознакомиться со статьей Клайда Уэйн Крюса (Clyde Wayne Crews). Текст небольшой, страницы две-три, но читать его надо вдумчиво. Я сознательно не стала разбирать его на цитаты, так считаю эту статью достойной полного прочтения. В ней собрана статистика, критические комментарии относительно изменяющихся правил нормотворчества и последующей экономической нагрузке на общество. Не зря говорят, что регулирование – это скрытый налог.

ГИС «Нормотворчество» (часть 2)

Продолжаю комментировать статью Коммерсанта про запуск ГИС «Нормотворчество». Начало можно прочесть здесь.

Как пишет Коммерсант, функционал ГИС «Нормотворчество» с каждым годом будет расширяться. К планам «второй очереди» отнесена выгрузка проектов для оценки регулирующего воздействия на regulation.gov.ru.

Хочу заметить, что достопочтенный сайт регулейшен обеспечивает не только мое любимое ОРВ, но и другие процедуры: раскрытие информации, оценку фактического воздействия, антикоррупционную экспертизу.

Все эти процедуры предусматривают проведение публичного обсуждения проекта НПА или действующего НПА. Собственно, регулейшен создан для проведения публичных консультаций: то есть для сбора предложений заинтересованных субъектов и публикации официального ответа регулятора по каждому комментарию.

Проще говоря, регулейшен – это доска объявлений с функцией обратной связи от регулятора.

Тем не менее и с этой функцией у регулятора возникают трудности.

Первая из них касается оформления «объявления». Типовым нарушением является несоблюдение формы уведомления при раскрытии информации. На моей памяти, только Минюст и Минфин стараются выгружать на регулейшен уведомление согласно установленной форме. Остальные федеральные министерства делают вид, что требования Правил № 851 к ним не относятся.

Вторая проблема возникает на этапе обратной связи. Регулятор обязан проанализировать поступившие предложения и прокомментировать каждое из них по существу. Это теоретически. Однако практика показывает, что регуляторы не научились реагировать на конструктивную критику и формулировать адекватный фидбэк.

Формальные ответы, сложный канцелярский язык, игнорирование поступивших комментариев и формулировки в стиле «сам дурак» – это общее место в жанре сводки предложений.

Из текста статьи не следует, что ГИС «Нормотворчество» сможет победить формализм регуляторов. Вероятнее всего, создатели системы не ставят перед собой такой цели. И вряд ли она появится в постановлении о ГИС.

⚡️⚡️⚡️Утверждено постановление Правительства РФ о ГИС "Нормотворчество"

Все чаще убеждаюсь, что в регуляторной политике есть место народной мудрости. Помните выпуск киножурнала «Фитиль» про железную дорогу? Мол, я тут 20 лет работаю и по первому приказу вагоны туда-сюда двигать не собираюсь.

Так вот. По этому принципу может действовать и бизнес. Особенно если речь идет о дорогостоящем регулировании. Ведь не всегда принятые регуляции вступают в силу.

Это означает, что бизнес, реализуя тактику ожидания, сумеет сэкономить на неоправданных издержках. Конечно, это сработает только в случае отмены правила.

Подробнее об этом см. в статье Дилана Токара (Dylan Tokar).

Форма для публичных консультаций Министерства регулирования Новой Зеландии предполагает возможность заказать «обратное письмо» от регулятора для обсуждения комментария.

В копилку хороших примеров

По итогам публичного обсуждения разработчик обязан сделать выводы и корректировку изначального плана, если это требуется. Российская модель ОРВ предполагает публикацию сводки предложений с комментариями разработчика и доработку сводного отчета. Нередко такая работа проводится формально. Особенно это характерно для публичных консультаций на стадии проекта акта и сводного отчета.

Является ли эта проблема повсеместной? Конечно, нет. Предлагаю обратиться к позитивному опыту США.

В октябре 2023 г. Министерство энергетики США провело публичное обсуждение новых стандартов энергосбережения для коммерческих холодильников и морозильных камер. Почти через год регулятор проанализировал полученные отклики и в августе 2024 г. организовал повторное обсуждение прогнозируемых последствий регулирования (в российской практике это называется обсуждением сводного отчета).

В уведомлении содержится информация о влиянии регулирования на рынок труда, на издержки производителей, экономию энергии в течение 30-летнего периода срока службы оборудования. Для оценки затрат и выгод регулирования применены две ставки дисконтирования: семипроцентная и трехпроцентная.

Отдельно хочу отметить разумный баланс текста и таблиц. Последние используются для визуализации количественных показателей. Таблиц много, но их применение выглядит оправданно.

Хочется надеяться, что российские регуляторы со временем придут к такому качеству проведения публичных консультаций.

Одним из принципов сокращения регуляторной нагрузки можно назвать «one in – one out» и его различные модификации. В штате Айдахо подошли к реализации этого принципа достаточно креативно.

Если регулятор решает установить новые требования, он обязан провести публичное обсуждение проекта и компенсировать регуляторную нагрузку путем сокращения эквивалентного количества слов из других действующих правил регулятора ("...by cutting an equivalent word count from other existing agency regulations").

Это позволяет сохранить объем регулирования на низком уровне (по мнению авторов этого принципа).

Недавно Илон Маск заявил, что готов поработать администрации Трампа, если тот одержит победу на выборах. Профессор Тайлер Коуэн (Tyler Cowen) отреагировал на это заявление в своей колонке в Bloomberg.

По мнению Коуэна, дерегулирование и массовое увольнение чиновников может привести к катастрофическим последствиям для частного сектора. Со стороны может казаться, что министерства не нужны, ведь они не делают никакой полезной работы.

Однако практика показывает, что все попытки по дерегулированию приводят лишь к увеличению количества страниц нормативных актов. Изъять из этого массива рандомный регуляторный кирпич означает поставить под угрозу устойчивость всей системы.

Проф. Коуэн считает, что наиболее разумным будет снижение регуляторного натиска на новые технологии. В качестве примера он приводит искусственный интеллект, развитию которого не должны мешать регуляторы. Необходимо дать возможность рынку справиться с этим явлением самостоятельно.

На своем канале я стараюсь публиковать разные по своему содержанию новости из мира регуляторной политики. Думаю, многие подписчики заметили новую рубрику «в копилку хороших примеров». Под таким заголовком я размещаю реальные кейсы и подробно комментирую, какие именно стороны я считаю сильными.

Однако бывают и антипримеры, которые показывают, как делать нельзя. Их я тоже считаю необходимым публиковать, так как один из эффективных способов борьбы с глупостью в регуляторике – это широкая огласка. Верю, что для многих государственных служащих подобная информация работает как предостережение от недоразумений и ляпсусов.

Хочу заметить, что контент о нарушениях процедуры, хитроумных выходках регуляторов с целью создать видимость сокращения регуляторной нагрузки не всегда воспринимается как запрещенный прием. Судя по поступающим в бот вопросам, некоторое подписчики канала восприняли действия регуляторов Айдахо как хороший пример, несмотря на несколько моих осторожных оговорок.

Здесь хочу обратить внимание на следующее. В различных научных и околонаучных исследованиях США действительно считают и суммируют страницы нормативных актов и показывают, что их количество с каждым годом только увеличивается. Это удобно, наглядно и трудно оспоримо.

Вместе с тем, как отмечает Сьюзан Дадли, этот подход не позволяет оценить экономические и социальные последствия регулирования. Запредельные налоги могут быть введены очень коротким указом и его экономические последствия могут быть разрушительны.

Поэтому сокращать количество слов в тексте – это означает сделать его более читабельным, сократить время на ознакомление с текстом. Но это не означает, что последствия регулирования будут экономически незначительными.

Подход регуляторов штата Айдахо в данном случае можно назвать налогом на количество слов, что не имеет отношения к реальному сокращению регуляторного бремени. Это свидетельствует о том, что в США регуляторная политика реализуется не идеально и сталкивается с проблемой мошенничества от регуляторики.

ГИС «Нормотворчество» (часть 3, региональная)

Продолжаю комментировать статью Коммерсанта про запуск ГИС «Нормотворчество». Начало можно прочесть здесь и здесь.

В этом посте хочу обсудить вопрос тиражирования ГИС «Нормотворчество» на регионы РФ. В статье указано, что «…на региональный уровень ГИС начнет выходить в 2026–2027 годах и будет развернута в 2028–2030 годах».

Дело в том, что в каждом регионе действуют собственные НПА, регламентирующие нормотворческий процесс и действия его участников. Почти в каждом регионе есть либо свой аналог регулейшена, либо сайт уполномоченного органа власти, на котором проводятся публичные консультации.

Чтобы тиражировать ГИС «Нормотворчество» на регионы РФ, нужно либо унифицировать все процедуры, либо для каждого субъекта РФ прописать собственный алгоритм. Последнее явно более затратно.

Означает ли это, что региональные бюджет понесут новые расходы на присоединение к ГИС «Нормотворчество»? Или федеральный бюджет щедро проспонсирует регионы?

Если у вас есть соображения на этот счет, можете поделиться своими идеями в комментариях к этому посту.

Филипп Барла (Philippe Barla), профессор Университета Лаваля (Канада), исследует экономические последствия регуляторных решений и проектов. Его работы строятся вокруг процессов урбанизации, что подразумевает анализ выгод от развития общественного транспорта и оптимального налогообложения разных видов топлива.

Летом 2024 г. проф. Барла издал руководство по анализу затрат и выгод под названием Introduction à l’analyse coût-avantage (на французском языке). Автор изложил теорию на примере конкретных кейсов, показывая, как именно применять каждый инструмент анализа.

На мой взгляд, его работу будет сложно воспринимать не-экономистам. Термины, формулы и диаграммы вовсе могут оттолкнуть читателя. Однако те, кто осмелятся изучить это пособие, станут экспертами регуляторики уровня advanced или proficiency.

Американские производители в 2022 г. понесли затраты на регулирование в размере 350 млрд. долларов. Это на 26 % больше, чем десять лет назад. В пересчете на одного работника эти расходы составляют 29 тыс. долларов в год.

На диаграмме изображено количество экономически значимых регуляций Администрации Байдена в разбивке по месяцам президентского срока.